近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),對(duì)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,實(shí)施分區(qū)域精準(zhǔn)管控作出明確部署,是進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵舉措。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系密切,在基礎(chǔ)底圖、生態(tài)保護(hù)紅線、法定保護(hù)區(qū)域等方面保持一致,但同時(shí)又在管理對(duì)象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異,因此《意見(jiàn)》提出,在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制、單元?jiǎng)澏?、信息共享、更新調(diào)整等過(guò)程中,與國(guó)土空間規(guī)劃做好充分銜接,協(xié)同發(fā)力,以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)持續(xù)協(xié)同推動(dòng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化。
一、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系密切
國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體,優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù),國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的重要手段?!吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》,把“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局”作為“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的首要任務(wù),提出健全主體功能區(qū)制度,完善國(guó)土空間規(guī)劃體系,統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局。同時(shí)也提出“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”,是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的重要手段。
國(guó)土空間規(guī)劃需要從空間布局上明確農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)保護(hù)格局以及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。而生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控需要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)環(huán)境管控單元,落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線底線要求,制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單,是生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭預(yù)防體系的重要環(huán)節(jié)。國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控都是生態(tài)文明制度體系重要組成部分,在各自領(lǐng)域,堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)思維,落實(shí)國(guó)家生態(tài)安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略,強(qiáng)化空間分區(qū)管理,實(shí)施系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理,共同保安全、促發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃保持充分銜接。二者在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底圖方面保持一致,包括底圖坐標(biāo)系、行政區(qū)劃、山體河流水系、自然資源要素、生態(tài)環(huán)境狀況、各類依法設(shè)立的保護(hù)區(qū)及管控區(qū)邊界范圍等,充分銜接,保持一致,在一張底圖上制定分區(qū)管控方案。在生態(tài)保護(hù)紅線方面,統(tǒng)一劃定并嚴(yán)守一條生態(tài)保護(hù)紅線。在涉及耕地保護(hù)、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間范圍,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃的要求。
二、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃存在明顯差異
在制度定位和目標(biāo)上,《意見(jiàn)》提出,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度,是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。同時(shí),提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用。國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重土地用途管制,旨在明確一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上的安排,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聚焦空間上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等環(huán)境行為的分區(qū)管理,旨在明確各流域、各區(qū)域、各單元生態(tài)環(huán)境管理要求,完善生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系鏈條,二者協(xié)同發(fā)力,有利于推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。
在管控對(duì)象和模式上,《意見(jiàn)》提出,實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控,嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線,科學(xué)指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)。國(guó)土空間規(guī)劃管控對(duì)象是土地用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則圍繞區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)功能提升目標(biāo),針對(duì)影響生態(tài)和排放污染的行為,聚焦好(優(yōu)先保護(hù))壞(重點(diǎn)管控)兩頭,進(jìn)行預(yù)防性和控制性管控,把該保護(hù)的區(qū)域科學(xué)地劃出來(lái),守牢自然生態(tài)安全邊界,把發(fā)展同保護(hù)矛盾突出的區(qū)域識(shí)別出來(lái),守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)行為的規(guī)范和引導(dǎo)。
在空間單元和尺度上,《意見(jiàn)》提出,基于生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、功能、質(zhì)量等區(qū)域特征,通過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià),在各生態(tài)環(huán)境要素管理分區(qū)的基礎(chǔ)上劃定優(yōu)先、重點(diǎn)、一般3類管控單元。生態(tài)環(huán)境管控單元以環(huán)境屬性為基礎(chǔ)(如大氣基于公里網(wǎng)格的控制單元,水環(huán)境基于流域控制單元等),充分體現(xiàn)了污染物傳輸流動(dòng)性、管理需求與管理基礎(chǔ),宜粗則粗、宜細(xì)則細(xì)。目前全國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案,各管控單元尺度在10平方公里至500平方公里左右,可以較好地支撐生態(tài)環(huán)境差異化、精細(xì)化管理的需求。國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)尺度通過(guò)規(guī)劃體系逐級(jí)細(xì)化,最終落到地塊和宗地,管控尺度在畝和公頃尺度,遠(yuǎn)小于生態(tài)環(huán)境管控單元。
三、充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制,提升生態(tài)環(huán)境治理效能
下一步,在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實(shí)施過(guò)程中,要落實(shí)《意見(jiàn)》相關(guān)要求,按照“充分銜接、各有側(cè)重、協(xié)同發(fā)力、分步推進(jìn)”的思路,持續(xù)探索完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的制度銜接路徑,提升生態(tài)環(huán)境治理效能。
深化頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)制度銜接。落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)和政策要求,指導(dǎo)各地在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定、單元?jiǎng)澏?、清單編制、信息共享等方面做好與國(guó)土空間規(guī)劃的充分銜接,積極推動(dòng)將制度銜接要求納入國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)制修訂,生態(tài)環(huán)境部門(mén)會(huì)同自然資源部門(mén),在雙方管理制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中深化細(xì)化銜接要求,共同做好相關(guān)研究及試點(diǎn)先行等工作,積累經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制,形成政策合力。
推動(dòng)共享共用,加強(qiáng)成果銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定過(guò)程中,做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分區(qū)方案與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)、管控要求與用途管制的銜接,與國(guó)土空間規(guī)劃采用統(tǒng)一的國(guó)家基礎(chǔ)地理信息地圖,共享一套生態(tài)保護(hù)紅線成果。建立常態(tài)化的成果共享機(jī)制,暢通平臺(tái)互聯(lián)互通渠道,保障相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的及時(shí)獲取,提高銜接工作準(zhǔn)確性和時(shí)效性。在分區(qū)管控方案動(dòng)態(tài)更新和定期調(diào)整工作中,做好與“三區(qū)三線”成果的動(dòng)態(tài)銜接。
做好政策協(xié)同,加強(qiáng)應(yīng)用銜接。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,依托各級(jí)數(shù)字化平臺(tái),以協(xié)同支撐重大戰(zhàn)略制定、重大政策制定、重大規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目落地為重點(diǎn)方向,通過(guò)設(shè)立平臺(tái)并聯(lián)審批接口、相互開(kāi)放使用權(quán)限、共用智能分析應(yīng)用模塊功能等方式,構(gòu)建便利化工作條件,針對(duì)不同區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)特點(diǎn),聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善,實(shí)施分單元差異化生態(tài)環(huán)境管理,推動(dòng)制度實(shí)施層面的有效聯(lián)動(dòng),促進(jìn)協(xié)同發(fā)力。
夯實(shí)工作基礎(chǔ),加強(qiáng)工作保障。加強(qiáng)組織保障和能力建設(shè),充分利用相關(guān)技術(shù)交流平臺(tái),加強(qiáng)交流研討,圍繞兩項(xiàng)制度理論、技術(shù)、管理、應(yīng)用等方面銜接,開(kāi)展重大課題研究,不斷探索銜接新路徑、新模式,加強(qiáng)對(duì)基層工作的指導(dǎo)與培訓(xùn),提升基層管理機(jī)構(gòu)技術(shù)能力,規(guī)范各地銜接工作。
來(lái)源 | 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)
作者 | 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)
編輯 | 吳雨桐
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